一海阳光评估师

      关于以土地质量、土地价值为税基

依托国土科技  改革改良土地税制的建议

 

                       

     我是一名从业多年的土地估价师， 我想结合土地估价和国土科技工作说说对土地税收的想法。我的建议是以土地质量、土地价值为税基，按质从价征收土地税，依托国土科技，改革改良土地税制。

一、              土地估价的实质是土地经济学，是土地税费征收的科学依据。

我们作为基层的估价师，熟悉城镇土地分等、定级、基准地价、标定地价评定、地价监测、市场监测工作，完成过农用地分等、定级、估价工作，完成过集体土地所有权征收价格评估、集体经营性建设用地使用权价格评估，探索过城镇土地利用集约评价工作。到目前为止，土地利用现状调查、土地利用质量调查已经覆盖了辖区全部。这些工作的共同意义之一，就是为加强国家对土地市场管理，科学合理征收土地税费，加快土地资源向土地资本转变提供科学依据。

     （一）、城镇土地的等、级、价体系。

     1、技术依据，《城镇土地分等定级规程(GB/T18507-2001)》、《城镇土地估价规程(GB-T_18508-2001)》。

2、城镇土地分等。

城镇土地指城镇建设用地或准建设用地。

等，是通过对影响城镇土地质量的经济、社会、自然等因素进行综合分析，揭示城镇之间土地质量在不同地域之间的差异，选用定量和定性相结合的方法对城镇进行分类排队，评定城镇土地等。

土地等反映的是城镇与城镇之间土地质量的地域差异，分等要对城市群、城市腹地进行研究。分等的对象是城市市区、建制镇镇区土地。 主要依据区位理论、点轴理论、极化理论，把全市城镇土地等别划定出来。 为了地方制定相对均衡的地价标准做技术准备，我们还扩大分等范围，把廊坊与京津冀相邻的50KM以内城镇、开发区按照统一标准做了分等。

廊坊市城镇土地等别分布情况表

 

3、城镇土地定级。是对城镇土地使用价值的综合分析，通过揭示城镇内部土地质量在空间上的差异，评定城镇土地级别。土地级反映的是城镇内部土地质量的差异。土地定级的对象是土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内所有土地。城镇以外的独立工矿区、开发区、旅游区等用地可一同参与评定。在近期五年规划建设的范围内，将建设用地、准建设用地整体考虑，开展土地定级工作。

土地定级建议采用以住宅用地级别为轴心的综合定级。因为宜居的城市才宜业，城市是个土地利用综合体。这也是北京大学冯长春老师一直倡导的学术思想。

定级技术方法，目前有了很大创新。对于存量建设用地，采用基于现状的定级思路，对于准建设用地，采用基于规划的修正定级思路。定级基础图件直接按照二调成果到达宗地，在有关因素因子指标上，可以采用手机信号代表的人口活力，不同时段手机信号代表的居住地、工作地时空关系，表示商业繁华度。可以采用汽车GPS代表的交通流量、速度、拥堵情况，表示道路通达度。在测算因素之间关系时，可以采用王法辉教授发明的两步移动搜索法。探索在信息时代大数据时代的动感地价体系。级别以下可以设置区段。

在用地类型复杂的城市，需要在城市内划分五脏六腑，区别土地利用特征区。需要研究城市土地利用结构，将城市土地利用集约评价的内容嫁接到定级工作中来，城市结构完美是最大的低碳。在特征区之下开展定级。我们一直参加首都经贸大学赵伦教授发起的资产评估新发展论坛三次，将新理念新方法新技术写成论文《信息时代的动感地价初探》发表。主要特点是，运用=调成果图，地类汇总合并确定12个土地利用特征区，如历史文化风貌区、临空区、临港区及三条轴线，在各特征区下土地综合定级。以二调底图作为土地定级估价信息系统的信息基础。分析=调成果和手机信号、Gps代表的人口、交通数据，开展土地经济研究，为土地集约科学利用、城市规划合理编制、土地市场供求均衡、管理有序提供科学依据。

 

4、城镇土地基准地价评定。在城镇规划区范围内，对现状利用条件下不同级别或不同均质地域的土地，按照商业、居住、工业等用途分别评估法定最高年期的土地使用权价格，并由市、县及以上人民政府公布的国有土地使用权的平均价格。基准地价是在规划合理、用地集约、供求均衡、管理有序状态下的形成的土地价格。

它的表现形式有级别价、区片价和路线价三种。

基准地价的主要作用为：反映土地市场中地价总体水平和变化趋势。基准地价既可为土地使用税的征收提供主要依据．也可为土地增值税的征收提供计算增值量的重要方法。

标定地价：指监测点地价、标准宗地地价。

（二）、农用地等、级、价体系

1、与城镇土地分等定级估价对应，国家颁布了TD/T1004－2003《农用地分等规程》、TD/T1005－2003《农用地定级规程》、TD/T1006－2003《农用地估价规程》、TD/T1007－2003《耕地后备资源调查与评价技术规程》，确定了技术路线和方法。

2、已经建立了农用地分等、国家级标准样地的设置，建立了一套完整的，适合不同地貌类型（山区、丘陵和平原）的农用地分等定级估价方法，划分全国可比的“等”系列、区域范围内应用的“级”系列，建立完善的农用地价格体系，评估各种价格及宗地地价修正体系，以等、级、价的体系实现区域的农用地质量与价值评价。

农用地价格体系是依据农用地各种权利主体的价格内涵以及所要评估的价格种类建立，根据所有权是否转移分为两类关系，根据用途是否改变分为两种情况，并将两类关系与两种情况组合为四种地价定义。即农用地资源基准地价、征用基准地价、 不转变用途的农地流转价、转变用途的农地转用价。四种地价的具体表现为：集体内部转包转租价、集体外农地流转价、集体外农地转用价和集体内农地转用价。

（三）关于集体建设用地流转价格评估，也在探讨之中。

8月底中国土地学会组织专家到孝义研讨这个课题。思路是先市场后价格，基本是按照城镇土地基准地价，缩小内涵扩大外延，就是指一定级别或区段的的市场公开价值。如何应用于指导集体建设用地流转的基准地价，是按照周诚先生土地经济学原理中土地地租的划分对应不同的土地权利 ，如把土地使用权权利束列出，在一定区域内予以基准地价的按权利分解，解决实践中的难题。

      （四）关于土地利用集约评价工作。 2008年，国务院下发《关于促进节约集约用地的通知》国发〔2008〕3号，提出开展城市和开发区的建设用地节约集约利用评价。对土地利用方面的政府管理绩效评估，指出用地政策、规划、计划的不足之处并提出相应的调整意见。
自2008年以来已经完成三轮评价工作，全国各地有大量专业评价机构参与此项工作，并将全部评价结果汇总到国土资源部，相当于完成了当代中国工业地理调查与工业用地评价，大量的数据积累必将为政府制订全国工业发展方针与政策，区域规划制订等工作提供极大帮助。
      廊坊市国土资源局2012年开展了市区建设用地节约集约利用评价工作，详细调查了市区建设用地利用结构，经济、人口承载强度和建筑承载力，发现了城市土地管理、城市规划、旧城改造方面的不足。大厂县作为全国20个土地节约集约利用评价小城市之一，开展了评价工作。摸清了全县建设用地利用结构和利用强度，尤其是详细摸清县城各类用地节约集约利用情况，并针对棚户区、城中村改造，工业用地调整，城市规划、用地计划等方面提出了政策建议。
   二、现行土地税费的改良：老瓶装新酒，按质从价征收。

土地税收是古老的税收之一，是实现国家土地调控政策的重要手段。在青岛地价体系建设时，我了解过当时德国统治青岛的做法，百年前，德国估价师做土地级别、地价到地块，总督以此为标准征税收租，调整经济活动，做法很艺术，值得借鉴。

 

现行的土地税费，系指土地的取得、土地的保有、土地的流转环节所涉及的所有税收总称。

包括房产税、土地增值税、契税、耕地占用税、城镇土地使用税五个税种和土地出让金、增量建设用地有偿使用费。

1、房产税

是从1986年实施到现在；房产税是以房产为课税对象，按房产价值或出租租金收入征收的一种税。房产税在城市、县城、建制镇和工矿区征收。采用比例税率，从价计征；依照房产余值计算缴纳的，年税率1.2%，依照房产租金收入计算缴纳的，年税率为12%。由纳税人按房产坐落地点向房产所在地税务机关缴纳，按年征收，分期缴纳。

房价中是否包含土地价值？难以澄清。如果按照房产原值征收则是房产税，如果按照评估价格征收则是房地产税，因为评估价格里包括地价。租金里含有房地租金，按照从租计税的税，也是房地产税。

建议房地产价值按照一个纳税单位的对应商业、住宅、工业基准地价的总价，与建筑物现值的和。

建议扩大征收范围，城镇房产、农村房产一视同仁。

建议减免税收参考土地利用集约程度确定，鼓励集约用地，处罚低效用地。中国土地税制远未发挥其优化土地资源配置、提高土地经济效率。这种状况需要土地税收发挥应有的经济功能。

2、城镇土地使用税

是2006年修改并颁布的。城镇土地使用税，相当于绝对地租。是在对城市、县城、建制镇和工矿范围内使用土地的单位和个人，按其实际占用土地面积征收的一种税。采用定额税率，即采用有幅度的差别税额，按大、中、小城市和县城、建制镇、工矿区分别规定每平方米土地使用税年应纳税额。

具体标准如下：大城市1.5元至30元； 中等城市1.2元至24元； 小城市0.9元至18元； 县城、建制镇、工矿区0.6元至12元。

     在执行过程中，区域之间极不平衡。京津冀作为三个独立的行政区，在制订政策时，通常以自身利益的最大化作为出发点和落脚点，很少甚至不考虑其他区域利益。各地为招商引资、加快发展，积极争取国家专项、区域政策支持，或在国家赋予的权限内制定出台差别税收政策，从而引发了一定程度的区域内税收竞争和税收壁垒。目前，按照河北省政府政策规定，廊坊市城镇土地使用税执行的标准是:廊坊市区（广 阳区、安次区）外环以内16元/平米，外环以外12元/平米；廊坊经济技术开发区、燕郊经济技术开发区8元/平米；其它县（市）县城区域6元/平米，县城以外地区3元/平米，而与廊坊接壤的北京市大兴区、通州区、平谷区全区统一执行1.5元/平米，廊坊市税负成倍高于北京市的相邻地区。

   建议城镇土地使用税按照城镇土地等、土地级别确定收取标准。要合理划分中央和地方税收立法权，在强化中央宏观调控的前提下，赋予地方政府更多的税收立法自主权，以调动地方政府的积极性，地方在土地级别上可以按照基准地价制定标准。

     建议扩大城镇土地使用税的征税范围。对设在农村的企业和个人，凡经营用房用地，一律征税，平衡企业因设在城镇、工矿区、农村的不同税负。

    建议减免税收参考土地利用集约程度确定，鼓励集约用地，处罚低效用地。

      3、耕地占用税

是在2006年重新颁布的。耕地占用税是以占用耕地的行为为征税对象，向占用耕地建房和从事非农业建设的单位和个人征收的一种税。以纳税人实际占用耕地面积为计税依据，按照规定税率一次性计算征收的。

建议根据农用地分等定级估价成果制定收取标准。

       4、新增建设用地土地有偿使用费。

新增建设用地为农用地和未利用地转为建设用地。新增建设用地土地有偿使用费，由市、县人民政府按照国土资源部或省、自治区、直辖市国土资源管理部门核定的当地实际新增建设用地面积、相应等别和征收标准缴纳。新增建设用地土地有偿使用费征收标准提高后，仍实行中央与地方30∶70分成体制。

根据《财政部国土资源部中国人民银行关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》财综［2006]48号，《关于调整部分地区新增建设用地土地有偿使用费征收等别的通知》财综（2009）24号。廊坊市辖区在国家城镇土地分等标准中为8-14等范围，新增建设用地有偿使用费现在执行标准最高为42元/平方米（安次区、广阳区），最低为14元/平方米（永清县）。

廊坊市各县（市、区）新增建设用地有偿使用费标准

等别	县（市、区）	新增建设用地有偿使用费（元/平方米）
八等	安次区	42
	广阳区（含开发区）
十等	三河市	28
十一等	霸州市	24
十二等	大厂回族自治县	20
	香河县
十三等	大城县	16
	固安县
	文安县
十四等	永清县	14

 建议新增建设用地有偿使用费按照同一行政辖区最近城镇土地等别计算。避免永清14、安次42、霸州24三区市接壤处执行不同的标准的现象发生。

  5、土地增值税

是从1993年颁布到现在，期间有一段时间暂停征收，但由于近几年房地产行业的营业利润率逐年增长，为了避免泡沫经济，又将土地增值税重新开征；土地增值税。

是对纳税人转让房地产所取得的土地增值额征收的一种税。实质是对土地收益或地租课税。

计税依据：以纳税人转让房地产所取得的增值额为计税依据（土地增值额为纳税人转让房地产所取得收入减去税法规定扣除项目金额后的余额；土地增值额＝转让房地产的总收入－扣除项目金额）；扣除项目有：取得土地使用权所支付的金额、开发土地的成本、费用、新建房及配套设施的成本、费用、或者旧房及建筑物的评估价格、与转让房地产有关的税金等。

根据《土地增值税暂行条例》的规定，凡是有偿转让国有土地使用权及地上建筑物和其他附着物产权并取得收入的单位和个人，均应按规定缴纳土地增值税。这里包括两层含义，一是只对转让国有土地使用权征税，转让集体土地使用权不征税；二是只对有偿转让国有土地使用权及地上建筑物和其他附着物产权，即有偿转让房地产征税，对以继承、赠与等方式无偿转让的房地产不征税。具体的纳税人是指有偿转让房地产的一切单位和个人，包括机关、团体、部队、企事业单位、个体工商户、外商投资企业及其他单位和个人。纳税人转让房地产所取得的收入包括货币收入、实物收入和其他收入。

由于房地产行业经营情况复杂，土地增值税税制设计也比较复杂。土地增值税清算需要审核大量跨若干年度收入、成本和费用情况，税收征管难度大并容易产生执法风险。

建议土地增值税直接按照本地块转让年度基准地价与取得年度基准地价的差额测算。如果没有年度最新基准地价的，则按照最近年度基准地价用同类用地地价指数修正。

建议对转让集体土地使用权，以继承、赠与等方式无偿转让的房地产同样征税。

6、契税

是在1997年颁布并在同年开始实施至今；契税是以所有权发生转移变动的不动产为征税对象，向产权承受人征收的一种财产税。是对某些财产在买卖、典当、赠与和交换而订立契约时向承受人征收的一种税。

计税依据：①国有土地使用权出让、土地使用权出售、房屋买卖，为成交价格；②土地使用权赠与、房屋赠与，由征收机关参照土地使用权出售、房屋买卖的市场价格核定；③土地使用权交换、房屋交换，为所交换的土地使用权、房屋的价格的差额。

税率为３～５％；应纳税额＝计税依据×税率。

建议房地产价值按照市场评估价格或一个纳税单位分摊的商业、住宅、工业基准地价的价值，与建筑物现值的和，作为计税依据。

三、  现行土地税费的改革：合并同类项，税收法定，促进集约。

明确租、税、费的性质和归属，对现行租、税、费合理梳理归并，注重税种间的相互配合，平衡交易环节和持有环节的税收负担。土地出让金是地租，体现所有权的部分让渡，而税收是基于政府权力，交税与受益没有直接对应性，属于公共物品价格的范畴。费，是政府通过经营能收回的城市维护费用的对价补偿。

从目前情况来看，我国土地税费设置上存在功能混淆、重复征税以及土地保有阶段课税少、税负轻等问题，有必要参考国际惯例，科学地设计和规范税种。土地税制结构要简化、易行，按取得、保有、转让三个环节设计土地税种。通过改革调整，建立起以土地税种为主，其他相关税种为辅的土地税制体系。

1．土地取得税类。主要包括耕地占用税、契税、遗产税（继承税）。具体改革建议是：调整、完善原来的耕地占用税，将征收范围扩大到对所有农用土地，并根据农用地分等定级估价的结果，如菜地、一般耕地、果园、林地、草地和养鱼池等用地的难易程度制定不同的税率；对房地产的无偿取得新开设遗产税或继承税；保留对房地产取得环节订立的契税。

2．土地保有税类。将城镇土地使用税与房产税合并为城镇房地产税或物业税，按照具体用地类型土地等别采用差别税率，同时规定该税要面向国内外企业和个人征收。为了更好的调节土地资源的配置，提高土地使用效率和土地利用集约水平，将一些名为费、实为税的费，改为税。如土地闲置税（土地荒芜税）。其中，对建设用地的闲置，开征土地闲置税， 按规定，超过出让合同约定的动工开发日期满一年末动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置税；满二年未动工开发的可以无偿收回土地使用权。类比，对农用土地的闲置，开征土地荒芜税，按照农用地分等定级估价的标准的20%以下执行。取消固定资产投资方向调节税。

3．土地转让税类：主要包括契税或印花税、营业税、土地增值税等。取消某些特定目的税，如城市维护建设税、教育费附加等。

     四、创新土地经济学研究，服务土地税收。

        1、信息时代，我们的城市多样性、复杂性日益强化，要求我们必须关注城市，关注城市化。

 2000年，诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨预告：

两大事件对于21世纪人类社会进程造成最深刻的影响一是美国的新技术革命。二是中国的城市化。

2、大数据、小尺度数据、动态数据日益丰富，为土地经济学创新提供素材。二调成果的丰富，规划资料的齐全，经济资料的细腻，小尺度资料的增多和高质量，为详细的空间差异提供了素材。特别是多时点跨年度手机信号表示的动态人口空间数据，汽车GPS数据表示的道路通行流量速度等，对研究空间结构，评定土地级别，开展地价预测，具有重大意义

3、计量地理手段的先进和研究方法的进步，智慧城市的理念，为土地经济学研究提供了新的工具。GIS技术的先进，ARCGIS空间分析能力的提高，空间数据整合手段，显示技术发展的快速，为划小定级单元栅格、划分区片、寻找标准宗地，以及用路网距离代替欧式距离测算，提供了可能。 智慧城市理念，云计算的手段，“一张图”的逐步推行，网络技术的先进等，已经为城镇分等定级、寻觅用地宏观管理指标、信息化管理，提供了充分条件。

4、市场环境转向买方市场，用地也是消费、投资的观念逐渐成为主流。

     供给点的繁华和消费者的可达性互相促进，因此区位的好坏是动态的相对的，有些是人为塑造的。   商业竞争加剧，使商业用地也是一种消费。工业结构转型，传统工业用地只是场地的作用。工业用地年限和企业寿命直接关联。住宅用地不仅用于安居，其文化精神和投资的符号越来越多，普通住宅、休闲住宅的区分变得有必要，宜居的城市才能宜业，一个城市吸引的人口已经放大到全国、全世界。

土地选择项目，而非项目选择土地，将成为集约用地方向。

     马克思主义地租地价的概念也在实践中深化，绝对地租；地理区位带来的级差地租I，土地肥力、投入带来的级差地租II，设施农业规模化经营、容积率增大带来的级差地租III，景观环境带来的环境地租I，C排放、负氧离子带来的环境地租II，土地利用集约带来的环境地租III，已经在现实中凸显。与之对应的新的土地权利也在形成，地租-地价-土地权利-城市化，都为土地经济学创新点亮了火花。