一海阳光评估师

关于依托首都新机场京津冀共建“畿辅新城”的建议

土地估价规划师

中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平2月26日在北京主持召开座谈会，专题听取京津冀协同发展工作汇报。如何使京津冀协同发展建立起科学长效的机制，真正实现一加二大于三的效果？在哪里寻找一个战术突破口，尽快解决北京的大城市病，同时成为新的增长极？经认真思考，我们认为依托首都新机场在京津冀核心地区共建“畿辅新城”的设想，若付诸实施，将会更好发挥土地价值，为京津冀合作提供示范和样板。现将“畿辅新城”的大概定位、建设的必要性以及我的建议报告如下：

   一、“畿辅新城”的空间范围、功能定位

1、新城范围：以首都新机场、北京大兴、河北廊坊、天津武清等为腹地，在京津冀交界地区规划建设一个以服务国内政治、金融活动为主要目标的"畿辅新城”，承担部分首都功能，促进区域协调发展。

畿辅新城中心当在首都新机场东20-30公里京津冀核心地区三地行政辖区结合部，京津冀三方各120度，涵盖北京大兴、天津武清、廊坊安次、广阳等，大约1200平方公里。

2、新城功能：

一是中央政务区：依托新机场的国际门户地位，建设国家中央政务区，将部分国家行政职能以及有全球影响的行业协会、联合国办事机构迁至新城。估测国家行政中心办公及公共设施建筑面积150万平方米，占地0.785平方公里。

二是北京第二条金融街：据统计，国际金融中心核心区的办公面积一般在 １０００万平方米左右，占地5平方公里,可以基本满足金融机构总部、分支机构、办事处以及相关金融服务产业（如会计师事务所、 律师事务所、资产评估机构等）的需求。

三是河北省中心城市：作为疏解北京非首都核心功能向河北输送并服务首都建设的指挥部，燕赵新门户，发挥京津副中心作用。

四是临空经济区：结合临空产业和服务业，合理布局，迅速发展成为京津冀地区新的增长区域，成为推动北京市、河北省、天津市发展的新引擎。

二、“畿辅新城”存在的必要性

1、“畿辅新城”是现代化中央政务区、第二金融街的优选之地。

北京金融街是北京资金、技术、知识密集度最高、高端产业最聚集、创造价值最大的区域。但规划先天不足配套缺乏，与国外各大金融功能区相比，存在区域规模 偏小、建筑容量受局限、配套设施不完善、区域服务和 管理滞后等突出问题。随着国家经济规模扩大和实现国家现代化的管理需要，在京的中央机构、金融中心等建设需要也更加急迫，为了保证首都的政治中心和文化中心功能，需要在中心城区之外的地区寻找合适地点，安置新增、转移和扩建的国家机构和首都职能。在新机场周边的大兴南部、廊坊市区、固安、永清、涿州、 武清等地区，成立跨省市边界的“畿辅新城”，是上上之选。

 “畿辅新城”如肝胆。首都圈地区是一个大的空间组织系统，每个城市发挥着专业的作用，如五脏六腑，有序运行。在临近北京、天津的廊坊、保定、唐山、张家口、承德、秦皇岛、沧州等城市体系中，北京主城如同心脏，应当以建成第三代世界城市为目标，突出网络信息中心、中国文化软实力的影响。天津、唐山，如同脾胃，承担现代工业、海港城市功能。张家口、承德、秦皇岛，如同肺，是生态涵养区。保定，如同肾，历史文化悠久，曾是直隶总督府所在地，如适宜教育发展。而“畿辅新城”如肝胆，肝藏血，调节血量金融如血液，汇率如血糖，在此建第二金融街对应肝之功能。胆者，中正之官,决断出焉，辅助决策，中央政务区、河北省中心城市对应胆之功能。

廊坊在京津冀的核心位置和人文基因也是支持中央政务区在此选址的一个因素。习近平总书记在讲话中指出，北京、天津、河北人口加起来有1亿多，土地面积有21.6万平方公里，京津冀地缘相接、人缘相亲，地域一体、文化一脉，历史渊源深厚、交往半径相宜，完全能够相互融合、协同发展。我们分析，京津冀的核心是京津廊（坊），廊坊与京津两面相邻，区位价值独到、民风质朴，是中央政务中心的优选之地。在这里，发生过廊坊大捷，实质是民间力量抗击八国联军。廊坊大捷为什么在廊坊发生？因为这里自古就有忠诚京师拱卫京都的京畿文化，有吉祥和谐的龙凤文化，有杨家将抵抗外敌的边关文化。这里是 “黄帝制天下以立万国，始经安墟”的所在,据考证，《东安县志》记载古安墟就在今天首都新机场附近的安次区北常道村北，历史寓意“黄帝立万国始经安墟，中央开新政肇自京都。廊坊隆福寺是北京地区古老的寺庙，历史上兴建于大唐武则天时期（公元688年），汉白玉长明灯楼，为国家一级文物。历史寓意此地隆福吉祥迎盛世朝阳。

2、“畿辅新城”是拉动北京人口迁移的最大理由。北京特殊的人口聚集机制需要行政拉动。北京具有特殊的政治-经济依附体制及其人口聚集效应，只有首先迁出部分中央机关行政机关才具有较大的相关人流拉动效应，提高治理大城市病的效果。北京建设具有中国特色和北京特点的世界城市，要用加减法协调北京市的功能和职能。可将相应功能迁入相关城市。如教育方面，可将在北京一本大学之外的大学、技校校区迁往保定。如部分中央行政机关迁移调整至“畿辅新城”，不仅带来北京城市空间结构的宽松调整，强化主城竞争力，还将来自新机场的外地办事人员截留在北京主城之外。通过中央政务区的带动，整个空间系统从核心向外扩散，逐渐形成各类经济活动、社会文化活动、权力组织的可控变化，通过成功的用地结构转换而作用于整个空间系统，形成首都发展新空间新格局，促进首都圈均衡发展。

韩国首尔做法将公共机关向地方有选择性的转移，值得北京借鉴。

3、“畿辅新城”具备打造综合交通枢纽的基本素质。

机场、铁路、公路相结合是综合交通枢纽的重要组成要素，机场是领先要素。首都新机场的吞吐量，按照首都机场8192万人次对半测算，相当于浦东机场、法兰克福机场。机场成为大众消费品以后市场是非常广阔的，从航空吞吐量增长到机场经济综合体再发展到畿辅新城，综合枢纽，到整个区域增长，是一个连续突变的过程。有了枢纽地位，建立华北地区现代物流的任务才可能承担，承载非首都核心功能才会有基础设施的支撑。

以新机场为中心，在“畿辅新城”规划建设一个集民航、高速公路、高速铁路、铁路、轨道交通于一体的、最大限度地方便旅客换乘的跨区域服务综合交通枢纽，会使航空旅客的集约型公共交通利用率大幅度提高，快速形成一个真正的综合交通枢纽。同时，在畿辅新城考虑设置中央服务区，作为京津冀地区最为重要的商务办公节点之一，承接部分首都功能的转移。

4、“畿辅新城”是解决北京交通问题的必选。如果没有“畿辅新城”，在超大城市北京和一个超大型的新机场之间的地面集疏运问题似乎是一个无解的难题。因为(1)新机场绝大部分客流来自北京。首都机场对北京航空旅客量的现状调研显示，来自津冀地区的旅客大约只占15%。新机场向北进入北京的交通量最终将达到每天40万~50万人次， 相当于北京天天都开“上海世博会”。这就要求北京的部分出行需求必须向河北、天津疏解，以减少进入北京的交通量。(2)北京现状的民航客流中有近70%是公务、商务旅客，包括来北京的国家机关、科研院所、大专院校和企业总部工作的客人和全国性会议的客人。根据预测，这一比例在未来也不会有大的变化。也就是说，北京的航空需求是非常刚性的，主要是由北京的"中央型"功能所决 定的，与户籍人口规模的相关性远低于其他城市。(3)根据首都机场的调查，北京的大部分航空旅客来自于长安街以北的地区，而北京四环及其以内的交通系统现在已经非常饱和，不可能再有大的扩能。也就是说没有办法满足位于市域南端的新机场的集疏运需求。（4）北京作为我国的首都，地理位置上位于相对偏北的地方，来北京的航空旅客绝大多数通过北京南面的航路进京，陆路交通也是这样的。

相反，如果有了“畿辅新城”，第一，可以缓解长期困扰我们的北京城市功能过于集中的问题。部分首都功能和企业总部功能的南移不仅可以改善城市结构，改善城市过密的问题。同时由于提议中的畿辅新城与北京母城的距离较近，称不上“迁都”，使之具备了较好的可操作性。第二，它将大大缓解北京面临的交通困境。如果我们将他们来办事的这些单位中的一部分搬到新机场附近，那他们就可以在畿辅新城内完成他们的出行目的，他们就不一定进到中心城里来了。

5、“畿辅新城”可以作为京津冀合作的有形的试验区。区域合作，区域协调，首先面对的就是利益分配问题。不解决利益分配问题，区域合作很难进行下去，也就谈不上区域协调。解决利益分配 首先要考虑利用市场机制，不利用市场机制不行，要研究利用市场的力量推动区域合作。研究从北京、天津疏散出去的产业，当地政府应该得到什么利 益，企业自身应该得到什么利益，接受产业方得到什么利益，这些利益分配机制不建立，企业是出不去的。另一方面还必须说明，完全靠市场机制有些问题也难以解决，必要时可利用行政手段加以推动。京津冀三方合作共建“畿辅新城”，采取市场机制和行政措施相结合的办法共同促进区域的协调发展。这些手段应当首先在“畿辅新城”试验。

6、支持“畿辅新城”概念的专家早有共识。

领衔的吴良镛先生是大北京概念提出者。2013年10月在《京津冀地区城乡空间发展规划研究三期报告》中指出，京津冀区域协调发展，迫切需要顶层设计。要像美国那样，成立一个华盛顿的国家规划委员会，来统筹首都职能的正常运转和区域拓展”。

北京大学杨开忠教授认为，京津廊未来可以实现均衡发展，廊坊成为京津副中心、首都圈新一极。廊坊要预留优质土地给未来的中央政务区，廊坊吸纳优质人口的最大制约是教育、医疗等公用设施的落后。

中国城市规划设计研究院副院长杨保军，提出跨界的“首都特区”的大胆设想。着眼于解困北京日渐严重的大城市病，并发挥辐射带动作用，促进京津冀的跨区域合作。

中科院地理所金凤君教授认为，新机场附近区域，在2030年以后可能发展成与今日保定乃至长沙相当的规模。

山东的朱铭委员多年前建议在京郊建中央政务区，将占据中心城区的部分国家党政机关迁移出去，以利于故宫等古代皇家宫殿、园林的整体开发。

中山大学徐红罡教授认为，中央政务服务于全国和全球，统一在一个区便于现代化基础设施的建设，以后带动许多政策咨询的第三方的发展，新城的地价低，能够促进这类产业发展。

北京大学陈传康教授，1986年提出过在廊坊打造类似国外唐人街的中国“洋人街”的观点，提出联合国落户此区为好。

廊坊市政协常委、资深土地估价师杨金元认为，京津冀是个大苹果，廊坊就是苹果核，京廊关系是核心问题，也是最直接的问题。由于地位悬殊，廊坊总被忽略。2008年提出在京津廊结合部共建“畿辅新城”设想。这个区域对京津来说相对地广人稀、经济落后，但区位优越，建设成本低廉，极有可能吸引北京政府乃至中央关注。畿辅新城不会出现“卧城”局面。

北京国际城市发展研究院连玉明认为，新机场建设给三地都带来了机会。“北京很多产业需要外迁，原来都不愿去河北。但如果畿辅新城建立，管理机制、税收分配都可以协商解决，政策与交通跟上，那就不一样。”

三、建议

1、建议京津冀政府有关部门认真学习领会习近平总书记关于京津冀协同发展的讲话精神，认真落实推进京津冀协同发展的七点要求，组成京津冀地区协同发展规划委员会，并设立辅助决策的京津冀土地利用规划专家委员会。

2、建议发改、国土、城市规划管理部门将“畿辅新城”的概念予以重视，认真研究，纳入规划。迅速开展新城空间范围、功能定位、空间组织、协调机制的系统研究，纳入京津冀一体化规划之中。

3、建议“畿辅新城”由京津冀合作共建共赢，探索区域发展体制机制创新，加快走出一条科学持续的协同发展之路，让“畿辅新城”率先成为京津冀合作典范。